דברי הסבר

בשנים אחרונות מורגש צורך בכינון חוקה למדינת ישראל שתקבע איזונים בשני נושאים יסודיים:

א. איזון בין הערכים של מדינת ישראל כמדינה יהודית לבין ערכיה כמדינה המחויבת לזכויות אדם אוניברסליות.

ב. הגדרת גבולות הגזרה בין רשויות השלטון.

מטרת חוק יסוד: החוקה היא להציע מענה לצורך זה ולהציע עבור שני נושאים אלה פתרונות ברורים, מתונים וקונסנזואליים, המביאים לידי ביטוי את ערכיהם ודעותיהם של המרכז הציוני של החברה הישראלית על גווניה וקהילותיה, תוך התחשבות בצורכיהם של כל אזרחי המדינה.

חוק יסוד זה כולל נוסח מלא של חוקה בתוספת דרכי אימוץ החוקה. דרכי אימוץ החוקה כוללות תקופת מעבר של לפחות שבע שנים החל מאישור חוק יסוד זה כאשר לאחר תקופת המעבר תאושר חוקה קבועה במשאל עם.

בשער הראשון של החוקה, שער העקרונות, מוגדר אופייה של המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית (ס' 1). שני מרכיבים אלה – היהודי והדמוקרטי – באים, כל אחד כשלעצמו, לידי ביטוי מלא בחוקה. בהמשך הפרק הראשון החוקה מרחיבה על האופי היהודי של המדינה בשים לב להיות המדינה מסגרת בה מתקיימות קהילות, דתות ואומות שונות המעונינות לשמור על זהויותיהן. החוקה מגדירה את המדינה כביתו הלאומי של העם היהודי (ס' 11א), המחויבת לשלומם (ס' 11ב) ולמורשתם (ס' 11ג) של בני העם היהודי, והמאפשר להם, ואף מעודד אותם, לעלות ארצה (ס' 12). כמו כן, האופי היהודי של המדינה בא לידי ביטוי בסמליה (ס' 6), בשפתה (ס' 7), בלוח השנה הנוהג בה (ס' 8), בימי המנוחה הנוהגים בה (ס' 9), בשמירת כשרות במוסדות ממלכתיים (ס' 10) ובערכי מערכת החינוך הממלכתית (ס' 14). יחד עם זה, ההצעה מחייבת את המדינה לאפשר לכל תושביה לפעול לשימור זהותם, שפתם, דתם ומורשתם (ס' 13א), ואף מבטיחה לקהילות את הזכות לקיים מערכות חינוך ייחודיות המוסיפות על הליבה של החינוך הממלכתי (ס' 14ד). כמו כן, מובטח חופש גישה של בני הדתות אל המקומות המקודשים להם (ס' 15).

בשער השני, שער הזכויות, מעוגנות כל הזכויות המקובלות בחוקות מודרניות (ס' 17-ס'31). יש הבחנה בין זכויות חיוביות לבין זכויות שליליות ובין זכויות האדם לבין זכויות האזרח והתושב. במקום ביטויים עמומים, כגון הזכות "לכבוד" או "לחירות", המזמינים פרשנות רחבה, ההצעה מפרטת את הזכויות הרצויות. כמו כן, פסקת ההגבלה נוסחה כך שמבחן המידתיות מוגדר היטב: "במידה שאינה עולה על הנדרש להגשמת התכלית" (ס' 16ג). ההצעה מבטיחה שוויון בפני החוק ואוסרת הפליה "מכל טעם שאינו ממין העניין" (ס' 18). הזכויות במשפט המובטחות בהצעה זו הן רחבות מאד (ס' 19, ס' 32-ס' 33). כמו כן, מובטחות זכויות חברתיות רחבות, אך מסויגות כדי להשאיר מרחב תמרון לכנסת (ס' 34-ס' 37).

השער השלישי עוסק ברשויות הממשל ומחולק לכמה פרקים.

המבוא לשער זה דן בסמכויותיהם ובחובותיהם של בכירים ברשויות השלטון.

הפרק הראשון, העוסק בנשיא, כולל את עיקרי חוק יסוד: נשיא המדינה.

הפרק השני, העוסק ברשות המחוקקת, כולל התייחסות לכנסת, לחקיקה, לתקציב ולמבקר המדינה. אין בו שינויים דרמטיים הנוגעים לשיטת הממשל, אולם לא כל פרטי השיטה הקיימת עוגנו בחוקה. שיטת הבחירות לכנסת לא עוגנה, והושמטו מהניסוח המקובל המילים "יחסיות וארציות" כדי לאפשר חקיקת שיטה שונה מזו הנהוגה כיום (ס' 43). החוקה מחזקת את הכנסת בקביעה לפיה ראש הממשלה, המכהן באישור הכנסת, אינו יכול לפזר את הכנסת, שנבחרה על ידי הציבור באופן ישיר. החוקה מאפשרת חקיקה לפיה חבר כנסת שהתמנה לשר תופסק חברותו בכנסת באופן זמני עד תום כהונתו כשר ("החוק הנורבגי") אבל אינה מחייבת חקיקה כזו (ס' 38ד, ס' 51א3).

לעניין הסדרת חקיקה, החוקה מגדירה בצורה מסודרת את פירמידת הנורמות שבראשן עומדת החוקה עצמה (ס' 55).

הסעיף הדן במבקר המדינה אינה מציג שינויים מהותיים, אבל עצם הכללתו בפרק הכנסת באה להדגיש את היות המבקר אחראי בפני הכנסת בלבד (ס' 57).

יחסי דת ומדינה נדונים בעקיפין בסעיפים שונים בחוקה, אבל עקרון אחד מנחה את כולם. הכנסת, בהיותה גוף נבחר ומייצג, מוסמכת למצוא הסדרים ראויים לנושאים שנויים במחלוקת כגון אלה הקשורים ליחסי דת ומדינה. כך, למשל, עיקרון איסור העסקת עובדים בשבת מעוגן בחוקה (ס' 9ב) אך הכנסת מוסמכת לקבוע באלו תנאים להפעיל אותו. כמו כן, גיור לצורך חוק השבות הוא "גיור המוכר בחוק", ובכל אופן, חוק יכול לאפשר לאלה שאינם מוכרים כיהודים לעלות ארצה מכוח שבות אם "הם בעלי זיקה מוכחת לעם היהודי ולמורשתו" (ס' 12ג). הכנסת רשאית לחוקק חקיקה בענין נישואין וזוגיות בדרכים שתבחר, אבל רק בית דין דתי מוסמך להתיר נישואין דתיים (ס' 69ד).

הפרק השלישי בשער רשויות הממשל, העוסק ברשות המבצעת, כולל התייחסות לממשלה, לצבא, ולאמנות בינלאומיות. שיטת הרכבת הממשלה הקיימת מעוגנת בחוקה. אולם, הממשלה מחוזקת בכך שהצבעת אי-אמון תהיה קונסטרוקטיבית: הפסקת כהונת הממשלה תלויה בכך שהצבעת אי-האמון תכלול כחלק אינטגרלי הבעת אמון בממשלה חלופית (ס' 65א4). הממשלה מחוזקת גם בכך שאי-העברת התקציב אינה עילה לפיזור הכנסת (ס' 56ג).

בעניין אמנות בינלאומיות, החוקה קובעת שרק הממשלה מוסמכת לחתום על אמנה (ס' 68א) ואולם אין האמנה מחייבת ללא אישור הכנסת בדרך שנקבעה בחוק ( ס' 68ב). במקרים מיוחדים דרוש אישור על ידי רוב חברי הכנסת (ס' 68ד). אמנה שאומצה אינה הופכת באופן אוטומטי לחלק מהחוק הישראלי.

הפרק הרביעי דן ברשות השופטת. חוקה, מעצם טבעה, מעניקה עוצמה לרשות השופטת; ואכן בחוקה זו נתונה לשופטים הסמכות לפסול חוקים הסותרים את הוראות החוקה (ס' 75) ולהוציא צווים נגד רשויות הפוגעים בזכויות חוקתיות (ס' 74, ס' 69ב1). לעומת זאת, יש בחוקה אמצעי איזון וריסון כמקובל במדינות המעניקות סמכויות אלה לבתי משפט. לגבי מינוי שופטים, עקרון האיזונים והבלמים, מחייב שבסופו של דבר האחריות לבחור שופטים חלה על נבחרי ציבור, כפי שמקובל ברובן המוחץ של המדינות הדמוקרטיות. לכן, החוקה קובעת שחברי הוועדה למינו שופטים ייבחרו על ידי הכנסת בהרכב ובדרך שתיקבע בחוק (ס' 71ג). כמו כן, במקרה של בית המשפט העליון, מינויים זקוקים לאישור הכנסת (ס' 71ב). במקביל, החוקה מצמצמת את האפשרות להדחת שופטים כך שרק הוועדה לבחירת שופטים מוסמכת להדיח שופט, ורק בעילה של התנהגות בלתי הולמת (ס' 72). כאמור, בית המשפט מוסמך להוציא צווים בעתירות נגד רשויות. ואולם, קביעת העילות להתערבות כזו נתונה לסמכות הכנסת (ס' 74).

כמו כן, החוקה קובעת בפרק זה את סמכותה של הכנסת להתגבר על פסילה חוק על ידי קביעה שלדעת הכנסת אין סתירה בין החוק לבין הזכויות המוכרות בחוקה (ס' 76). פיסקת התגברות זו מבוססת על פיסקת ההתגברות שבחוק יסוד: חופש העיסוק ועל חוק דומה בצ'ארטר הקנדי, אולם בניגוד להן הכנסת קובעת אי-סתירה ולא התגברות על אף סתירה. בדומה לקנדה, ההתגברות נשארת בתוקף לחמש שנים וניתנת לחידוש. (יש לציין כי בגרסה הקנדית אין צורך ברוב מיוחד לשם התגברות וניתן לקבוע התגברות מוקדמת המונעת מראש התערבות משפטית. מן הראוי לקיים דיון במסגרת הליכי כינונה של חוקה זו האם לאמץ מרכיבים אלה אם לאו.)

השער האחרון דן בתיקון החוקה. כדי לא לגרום לטלטלה ואי-יציבות, מוצע לקבוע תקופת מעבר שתימשך שבע שנים לפחות ובסופה תאושר החוקה במשאל עם. בתקופת המעבר ניתן יהיה לתקן את החוקה ברוב חברי הכנסת. רק לאחר אימוץ חוקה קבועה במשאל עם, יידרש רוב מיוחד לתיקון החוקה (ס' 80ז). כמו כן, החוקה מגבילה את עצמה על ידי שמירת תוקפם של חוקים שנתקבלו לפני כינונה: " לא ייקבע כי חוק סותר את החוקה אם התקבל לפני קבלת החוקה."(ס' 55ב).